К концу ноября 1918 года командование Добровольческой армии оценило военную ситуацию как перспективную. Новости о победе Антанты на Западном фронте поселили надежду в антибольшевистских сердцах по всей России, но особенно в лагере Деникина, который всегда оставался преданным союзникам. Хотя армия понесла тяжелые потери в результате двадцатиоднодневного сражения за Ставрополь, потери большевиков были гораздо больше. Не только Таманская, но и 11-я армия так и не смогли оправиться. Даже когда белогвардейцы страдали от разразившейся эпидемии, их враги страдали от нее гораздо сильнее, так как имели худшие санитарные условия, испытывали недостаток медикаментов.

Добровольческая армия так и не достигла выполнения своей главной цели — освобождения Северного Кавказа, но белогвардейцы были близки к полной победе. В начале января обезглавленные лучшие войска Красной армии были практически уничтожены. Белая контратака окончательно победила армию Советской республики на Северном Кавказе.

Взятие Екатеринодара 16 августа стало поворотным моментом истории политического устройства Добровольческой армии. С самого начала ее существования финансы, отношения с иностранными государствами и политические вопросы решались генералом Алексеевым и несколькими его помощниками. После Ледяного похода генерал организовал маленький военно-политический отдел в Новочеркасске. Но армия росла, ее бюджет тоже должен был увеличиваться. После серии побед ее слава распространилась, и она получила ведущую роль в национальной антибольшевистской борьбе, которая теперь требовала налаживания контактов с другими антибольшевистскими организациями. Так как теперь армия занимала обширную территорию, на нее легла ответственность за организацию местной власти. В сложившейся ситуации неформальное руководство политическими делами Алексеева стало неуместным.

В Екатеринодаре политики Добровольческой армии обсудили несколько проектов создания административного аппарата Конституции, но прошло много времени, прежде чем удалось воплотить их в жизнь. Одним из главных препятствий было то, что здоровье Алексеева постоянно ухудшалось, и никто не хотел брать на себя инициативу в его отсутствие, так как это могло означать падение его авторитета. Реализация проектов также была замедлена из-за враждебного отношения кубанских политиков, которые считали, что создание администрации с национальной претензией как-то помешает суверенитету Войска.

Среди всех обсуждаемых проектов план В. В. Шульгина был самым значительным. Шульгин, убежденный монархист, пользующийся полным доверием генерала Алексеева благодаря прежним заслугам, приехал в Екатеринодар в августе. Его влияние сильно возросло, когда генерал А. М. Драгомиров присоединился к Добровольческой армии. Драгомиров, командующий армией во время мировой войны и близкий друг генерала Алексеева, сразу стал одним из трех влиятельнейших лиц в армии, после Деникина и Алексеева. Перед тем как приехать на Кубань, генерал Драгомиров вместе с Шульгиным работал в различных антибольшевистских организациях в Киеве.

Политический и общественный деятель, один из организаторов и идеологов Белого движения Василий Шульгин

Шульгин был очень удивлен тем, как халатно и неаккуратно велись дела. Позже он выразил свои впечатления: «Я обнаружил, что ситуация не соответствует той роли, что должна играть Добровольческая армия: генерала Алексеева окружали лишь молодые адъютанты, которые не могли правильно составить даже простейшие официальные бумаги». Чтобы исправить ситуацию, Шульгин начал внедрять свой план. Его друг Драгомиров сыграл важную роль в обсуждении, и именно он показал набросок создания административного органа генералу Алексееву 31 августа. Алексеев одобрил его, не внес никаких изменений, но этот документ не был издан, дабы избежать обострения отношений с кубанским правительством. Среди прочих пунктов проект утверждал:

«Особое совещание имеет целью:

а) разборку всех вопросов, связанных с восстановлением органов государственного управления и самоуправления в местностях, на которых распространяется власть и влияние Добровольческой армии;

б) обсуждение и подготовку законопроектов по всем отраслям государственного устройства как местного значения по управлению областями, вошедшими в сферу влияния Добровольческой армии, так и в широком государственном масштабе по воссозданию России в ее прежних пределах;

в) налаживание связей со всеми частями бывшей Российской империи, их правительствами и партиями для совместной работы по воссозданию великодержавной России;

г) восстановление контактов со странами Антанты и выработку стратегии совместных с ними действий против Центральных держав и большевистского режима;

д) организацию сношений с представителями держав Согласия, выяснение местонахождения и установление связи со всеми видными государственными и общественными деятелями, а также представителями торговли, промышленности и финансов для привлечения их к решению текущих вопросив и в нужную минуту к самому широкому государственному строительству;

е) привлечение вышеперечисленных людей к работе по немедленному решению текущих проблем».

Документ определял одиннадцать государственных ведомств по отраслям управления: государственного устройства, внутренних дел, дипломатическо-агитационного, финансового, торговли и промышленности, продовольствия и снабжения, земледелия, путей сообщения, юстиции, народного просвещения и государственного контроля. Не было отдела по военным делам. По мнению Шульгина, целью Особого совещания было не руководить Белым движением, а дополнять штаб Добровольческой армии, выполняя неприятные, но необходимые гражданские обязанности. Все, что генералы считали главным, то есть все, что касалось армии, оставалось в юрисдикции штаба.

Председателем Особого совещания являлся Алексеев, а его заместителями — последовательно Деникин, Драгомиров и Лукомский. По проекту существовали «большие» (по наиболее серьезным вопросам) и «малые» (по вопросам, требующим скорейшего решения) заседания Особого совещания. Алексеев должен был председательствовать на «больших» заседаниях, собираемых для решения наиболее серьезных вопросов общегосударственного характера и рассмотрения проектов законов, касающихся нескольких ведомств. На «малых» заседаниях, где предполагалось рассматривать срочные текущие вопросы, должен был председательствовать Деникин. На «больших» заседаниях должны были присутствовать главы всех ведомств, а на «малых» заседаниях присутствовали только те, в чьей компетенции было решение конкретных вопросов.

Создание Особого совещания происходило медленно. Будучи тяжелобольным, Алексеев не мог участвовать в работе организации. Деникин, лично выступающий против Сорокина, также не мог уделить Особому совещанию достаточно внимания. Самой главной проблемой стал выбор глав ведомств, так как в Екатеринодаре было мало политиков, подходящих на эту роль.