Реформе управления непосредственно предшествовал указ от 3 мая 1783 года о распространении крепостного права на Украину и закона о подушном налоге на прибалтийские провинции. В тот же день, чтобы привлечь на свою сторону дворянство, вышло повеление об обращении ленных владений в свободные. При этом введение подушной подати не только тяжелым бременем легло на население Прибалтики, главным образом на крестьянство, но и означало слом права провинций на автономию. Однако сословные интересы дворянства, которое сохранило освобождение от уплаты налогов, определило его благосклонное отношение к таким нововведениям. Крестьянство же вначале не разобралось в сути нового закона, посчитав, что подушный налог освобождает всех лиц мужского пола крестьянского и мелкобуржуазного сословий от уплаты прежних податей своему помещику. Поэтому возникшие затем в Лифляндии беспорядки можно считать отдельным этапом в социальном развитии крестьянского сословия.

21 апреля 1785 года были введены русские городовое положение и положение о дворянстве, полностью изменившие существовавший порядок городского и дворянского самоуправления. На смену городского совета пришли сильно демократизированные и одновременно опекающие органы управления, а вместо системы сословных учреждений дворянства возникло дворянское чиновничество.

Неприятие нововведений в провинциях приобретало разные формы. Сохранившийся дух эпохи Просвещения и сила имущественных интересов препятствовали живому восприятию значения вытеснения земельного права имперским законодательством. В то же время мероприятия русской императрицы, которая руководствовалась идеями просвещенного абсолютизма, напоминали преобразования, проводимые императором Священной Римской империи Иосифом II в Трансильвании. Одновременно определенную роль в русской политике играли устремления, нашедшие свое отражение еще в Комиссии об уложении и в ряде других проявлений, но развившиеся в полной мере лишь позже в связке с национализмом XIX века, что вылилось в требование «господствующей нации» устранить особое положение провинций в пользу имперского «однообразия». Такие устремления, без всякого сомнения, являлись началом борьбы России за объединение провинций, и, возможно, это начало проявляться гораздо заметнее, чем тогда казалось.

И все же времена наместничества в прибалтийских провинциях (при присоединении к Российской империи в 1795 году Курляндия тоже получила новую конституцию) носили эпизодический характер. Сразу же после восхождения на престол сын Екатерины II и Петра III Павел I своим указом от 28 ноября 1796 года вернул старые конституции, но при этом распространил на Прибалтику строжайший русский закон о новобранцах, против чего дворяне напрасно писали ему свои официальные представления. Отныне население стало нести на себе тяжкий груз, который опять-таки коснулся прежде всего крестьян. Порядок сбора новобранцев явился для прибалтов совершенно новым явлением: отбор осуществлялся по принципу – один человек от 350-500 душ, и тот, кому было уготовлено судьбой, на 25 лет попадал на русскую военную службу. Поэтому в солдаты охотно отдавали представителей криминальных элементов, а позже – из числа низших слоев крестьянства.

Что касается форм самоуправления, то в прибалтийских провинциях они формировались в ходе национальной и социальной борьбы в течение столетий, отражая старинное правовое положение, основанное на средневековых традициях, которые еще раз нашли свое отражение в утвержденном в 1845 году императором Николаем I новом Уголовном кодексе. Причем его отдельные статьи сохранялись неизменными вплоть до конца русского господства в Прибалтике.

Положение Лифляндии и Эстляндии в Российской империи определялось капитуляциями 1710 года, то есть, по образному выражению чиновника по особым поручениям при эстляндском губернаторе Карла Густава Яковлевича Мюлендаля (1811–1891), договорами государственно-правового характера в духе былого средневекового сословного государственного права. Заключить такие договоры с сословиями завоеванных территорий побудили царя Петра I особые обстоятельства – им двигало стремление добиться в определенной степени добровольного подчинения, что способствовало бы скорейшему преодолению внешнеполитических трудностей и быстрому восстановлению экономического потенциала покоренных земель.

В результате в Прибалтике, этом своеобразном барометре Европы, во времена абсолютной монархии сословия вновь стали играть основополагающую роль в восстановлении края, что стало возможным главным образом благодаря их историческому опыту. Причем крепостные крестьяне и граждане городов ремесленных и рабочих специальностей из числа леттов и эстов в принятии решений участия не принимали. И видимо, исходя из этого русский генерал-губернатор Петр Альбединский (1826–1883) позднее пришел к выводу о том, что летты и эсты, которые не уполномочивали немецкие сословия принимать за них решения, да и не могли этого сделать, не понимали значения обусловленных капитуляциями прав. Поэтому, решил он, основная масса сельского населения и молчала при подписании рижской капитуляции и заключении Ништадтского мирного договора со Швецией. Однако если исходить из политической точки зрения, которая в XIX веке на самом деле и определяла подходы в таком высказывании, то необходимо было бы признать, что подтверждение сословных прав на автономию для обоих народов означало не только защиту, но и сдерживающий фактор их развития.

Капитуляции, заключенные между царскими военачальниками и уполномоченными представителями сословий, были подтверждены царем Петром I и всеми его преемниками до Александра II включительно. При этом генеральное подтверждение Петром I полномочий сословий было для Эстляндии в 1712 году безоговорочным, но для Лифляндии (в 1710 году) имело формальные ограничения и оговорки. Все же другие подтверждения, сделанные позже в XVIII веке, были различными, а начиная с Александра I (с 1801 года) эстляндские, а также лифляндские привилегии подтверждались уже с условием, что они имеют силу, если соответствуют общим указам и законам Российской империи.

Кроме подтверждения имевшихся привилегий капитуляции расширяли и восстанавливали индивидуально-сословные права дворянства, а также содержали ряд условий, диктовавшихся чисто требованиями того времени. К последним относились гарантии совершения церковных обрядов по канонам Аугсбургского исповедания[213], сохранения евангелической лютеранской церкви (параграфы 1–3 капитуляции Лифляндии и параграфы 1, 33 капитуляции Эстляндии), немецкого сословного самоуправления вместе со всем германским судопроизводством (параграфы 5, 6, 9, 10 капитуляции Лифляндии и параграфы 2, 4, 5, 6, 8, 31 капитуляции Эстляндии). При этом лютеранское вероисповедание, германское право, немецкая администрация, а также немецкий язык, что являлось также главным содержанием тогда же подписанных городских капитуляций (параграфы 1–4, 9, 10 капитуляции Риги, параграфы 2, 3, 4, 6, 7, 25 капитуляции Реваля). Причем Эстляндия (параграф 6) и Реваль (параграф 25) обговорили непременное условие, чтобы ими управлял только губернатор немецкой национальности. В этой связи показательным является полученный на данное требование ответ Ревалем, который гласил, что поскольку в Эстляндии и самом городе Ревале в основном проживают немцы (что, естественно, не соответствовало объективным фактам), то будет проще, если ими станет управлять губернатор немецкой национальности, а делопроизводство вести немецкая канцелярия.