Императорский культ основывался на принципе взаимности: практиковавшие его лица выражали верность, рассчитывая взамен получить защиту и заботу. Самым богатым и родовитым семьям, из которых выходили верховные жрецы, культ приносил уважение; но порой он оборачивался финансовым бременем, которое не все хотели на себя взваливать. Городам он предоставлял арену, на которой они могли соревноваться, апеллируя к своей былой славе и местному самосознанию. На уровне областей и провинций собрания городских представителей по случаю ежегодных торжеств позволяли обсудить важные вопросы, связанные с плохим управлением, тяжестью налогообложения и природными бедствиями.

Развитие римской провинциальной администрации шло медленно и определялось двумя факторами: во-первых, опытом, накапливаемым сенатом и ведущими политиками по мере экспансии; во-вторых, изменениями в обществе и политическом устройстве Рима, особенно заметными после разрушения Карфагена и покорения Греции в 146 году до н. э. Первоначально у римлян вовсе не было органов для управления провинциями. Словом provincia обозначались обязанности, возложенные сенатом на должностных лиц, обладавших военной властью, — консулов и преторов, — и географическая область, в которой они должны были ее осуществлять в течение года. Когда в 241 и 238 годах до н. э. были частично завоеваны Сицилия и Сардиния, эти новые земли потребовали прямого и постоянного управления; по этой причине они были переданы под ответственность магистрата с военными полномочиями и стали его provincia. Управлявшим провинцией сенаторам, обыкновенно пребывавшим в ранге претора, помогали низшие военные чины и финансовые управляющие. Наместничество обеспечивало им опыт, богатство — путем вымогательства и эксплуатации — и политические связи.

Провинциальное население не было совершенно беззащитно перед лицом безжалостного угнетения и дурного управления. Во-первых, римская система патроната, в рамках которой влиятельные сенаторы гарантировали защиту зависимым гражданам, или клиентам, в обмен на политическую поддержку, вышла за границы Рима. Это позволило провинциальным общинам объявлять своими патронами римских политиков, гарантируя тем самым лояльность в ответ на поддержку в трудный час. Во-вторых, вследствие борьбы между римскими аристократами обвинения провинциальных начальников в коррупции и дурном управлении могли использоваться их противниками в качестве политического средства. И в-третьих, так как и сенат в годы республики, и император в эпоху принципата были заинтересованы в регулярном сборе подати с провинций в фиск[98], они стремились избегать восстаний.

Важнейшая реформа провинциального управления была проведена в 81 году до н. э. диктатором Суллой. Понимая, что традиционного числа магистратов с военными полномочиями (imperium), два консула и четыре претора, было недостаточно для управления все возраставшим числом провинций, он ввел систему, которая сущностно не изменялась вплоть до Августа. Число преторов было увеличено до восьми. Теперь на один год избирались и исполняли свои функции в Риме два консула и восемь преторов; по окончании года их империй продлевался и осуществлялся уже в провинциях, а не в Риме. В качестве проконсулов и пропреторов (заместителей консулов и преторов) их назначали управлять одной из десяти провинций и командовать размещенными в ней войсками. Эта система вскоре показала свою неэффективность не только из-за увеличения количества провинций, но и потому, что в годы последовавших затем войн чрезвычайные полномочия стали крайне частым явлением. Однако лежавшая в ее основе идея о том, что провинции должны управляться сенаторами, отслужившими на высоких командных постах, осталась.

Принципат Августа привнес в эту систему важные изменения. Императоры обладали бессрочными полномочиями проконсулов, которые в провинциях сочетались с властью, превосходившей возможности любых других лиц (imperium maius). В качестве проконсулов они являлись правителями всех провинций, в которых располагались римские войска. В нормальных условиях императоров в таких провинциях представляли «послы», или легаты Августа в ранге пропреторов (legati Augusti pro praetore), лично назначаемые монархами. Наряду с легатами ими же утверждались и наместники небольших, недавно созданных провинций, равно как и наместники, отвечавшие за зависимые царства; последние были не сенаторами, а всадниками, и носили титул префекта, а позднее — прокуратора.

Провинции, свободные от армии, находились под властью сената, который назначал в них наместников или проконсулов. Проконсулами становились сенаторы из числа бывших преторов, которым территории доставались по жребию; лишь проконсулом Азии, ввиду экономического и символического значения этой области, был бывший консул. Однако к назначению был причастен и император, отбиравший кандидатов; также он вмешивался в важные управленческие вопросы. Без сомнения, жребий не был случаен. Иначе мы не можем объяснить, почему начиная с середины I века н. э. проконсулы, происходившие из той или иной провинции, оказывались местными наместниками чаще, чем позволяла бы чистая случайность. Первый родившийся в Азии сенатор, некий Цельсий Полемайан, стал впоследствии ее наместником; вскоре после этого Юлий Квадрат, другой консул азиатского происхождения, также взял бразды правления над родной провинцией. На такие назначения должны были влиять опыт прежней службы на Востоке, семейные традиции, личные связи и экономические интересы.

Обыкновенно наместник оставался в провинции на год, если только особые обстоятельства вроде восстания не вынуждали продлить его срок. Наиболее важным наместничеством было сирийское ввиду его близости к Парфянскому царству. Здесь имперский легат обычно оставался в должности на протяжении трех лет. Наместник получал от императора инструкции (mandata) и регулярно с ним списывался. Все наместники получали изрядное жалование, которое варьировалось от 100 000 сестерциев в случае прокуратора до 1 млн сестерциев для наместника Африки в конце II века н. э. (для сравнения: годовая плата легионеру в конце I века н. э. составляла 1200 сестерциев).

В распоряжении наместника находился небольшой аппарат. Из числа сенаторов проконсул избирал легата (посланника). Наместники крупных и важных провинций вроде Азии имели трех легатов. За управление финансами отвечал молодой сенатор — квестор. В работе наместнику помогали писцы, глашатаи и личная стража. Низший персонал на службе у наместника набирался из его рабов, высший — из числа родственников и друзей. Также наместники стремились поддерживать отношения со знатью своих провинций, а потому брали себе советников из ее числа. В тех провинциях, где император имел собственность или экономический интерес (землю, рудники и так далее), его представлял всадник в ранге прокуратора.

На Греческом Востоке развитие провинциальной администрации представляло собой сложный процесс, так как провинции создавались и меняли облик вплоть до Траяна, а их статус, как и статус отдельных городов, менялся в зависимости от нужд Римской империи или в результате предоставления императорских привилегий. Например, Родос утратил свой статус вольного города в 43 году н. э. и вернул его в 55 году н. э.; провинция Ахея была упразднена ок. 15 года н. э. и входила в Македонию до 44 года н. э.; в 67 году н. э. Нерон вновь ее отменил и предоставил городам свободу, однако после его смерти эта мера была денонсирована.