Власть большевиков укреплялась с каждым днем. И даже такому «энтузиасту», как батька Махно, в июле 1921 года стало ясно, что «атамания», как альтернативная форма «нового мира», себя исчерпала. К этому времени одним из главных организаторов повстанчества в Украине и Белоруссии становятся внешние силы: разведки Польши и Румынии.

В январе 1921 года в Польше был создан Украинский партизанско-повстанческий штаб (УППШ) под руководством Юрия Тютюнника. Польское командование взяло под опеку этот штаб, перебазировав его из Тарнова во Львов (с 1919-го по 1939 год Львов находился в составе Польши) и разместив его в помещении 2-го отдела (разведки) польского Генерального штаба. Во Львове при штабе 6-й польской армии был создан разведывательный отдел — «Эвиденция-2», который патронировал некоторых украинских атаманов. На польской территории (Ровно, Сарны, Тернополь, Кременец, Копиченцы) были созданы пункты разведки и связи с повстанцами Украины. Только за 1921 год в Польше было подготовлено до 500 атаманов и командиров для украинского повстанчества, в основном из офицеров петлюровской армии.

Сотрудникам УППШ и структурам Бориса Савинкова были предоставлены все необходимые технические и материальные возможности для поддержки повстанчества в Украине. Польская разведка обеспечивала «окна» на границе, вооружение, одежду, транспорт, продовольствие, деньги, разрешила привлекать интернированных в польских лагерях солдат армии УНР к повстанческому делу. Польское командование стремилось использовать повстанцев для «активной разведки и диверсий» в глубоком тылу Красной армии.

В то же время правительство Польши формально запрещало легальную деятельность украинских и белорусских повстанческих структур на своей территории. Эти структуры, не имевшие в Польше легального статуса, законспирировали режим своей работы. В Польше петлюровские повстанцы вошли в союз с белорусскими повстанцами и Савинковым. Последний определял количество своих повстанцев в белорусских лесах до 10 тысяч, хотя эта цифра была явно преувеличена вдвое.

УППШ разделил территорию Украины на пять повстанческих групп и 22 района. 1-я — Южная повстанческая группа (контролировала повстанцев на территории Одесской, Николаевской, части Днепропетровской и части Подольской губерний) — состояла из пяти повстанческих районов (1-й Одесский район — атаман Пшонник, 2-й Балтский — Заболотный, 3-й Елизаветградский — Орел-Нестеренко, 4-й Александрийский — Деркач, 5-й Днепропетровский — Гнибеда). Руководил 1-й группой атаман Гулый-Гуленко.

2-ю Северную повстанческую группу (6–10-й повстанческие районы) возглавил атаман Мордалевич, а с мая 1921 года — полковник Карый-Яворский. В этой группе особой активностью выделялся 8-й район атамана Орлика, который действовал в районе, в котором в 1919 году вспыхнуло восстание Зеленого. 3-й повстанческой группой руководил атаман Левченко (Черниговская, Полтавская, часть Кременчугской и Екатеринославской губерний), 4-й группой — атаман Брова («махновские» края). В 5-й группе УППШ не назначил общего командира, поскольку влияние петлюровского повстанчества на Харьковщину и Донбасс было незначительным.

В 1921 году резко обострились отношения советских республик с Румынией. Напряженность на Днестре могла в любой момент перерасти в войну. В этой обстановке Бухаресту была необходима «пятая колонна» в лице всевозможных украинских (и не только) атаманов. В Румынии был создан тайный штаб, руководящий украинскими повстанцами, которые базировались в Подольской, Одесской и Николаевской губерниях. В лагерях для интернированных бойцов армии УНР и повстанцев создавались соединения, которые перебрасывались на территорию юга Украины для поддержки повстанчества. В румынских лагерях формально сохранялась структура армии УНР, базировались партизанские отряды (300–350 повстанцев), которые были готовы к рейдам в Украину. Политическое руководство осуществляли Украинский национальный центр в Бухаресте и Информационное украинское бюро в Кишиневе, которые находились под контролем румынского генштаба.

В 1921–1922 годах командующим повстанцами стал генерал-хорунжий Гулый-Гуленко. Центр и штаб в Румынии были связаны с подпольным Повстанческим комитетом в Одессе, под их влиянием находились атаманы, действовавшие на территории Советской Украины, — Сирко, Хмара, Пшонник, Иващенко, Якубченко, Радзиевский. Атаманы К. Бондарук (Лыхо-Храбро), Завгородный и Заболотный поддерживались УППШ, польским и румынским генштабами, комитетом Б. Савинкова.

12 марта 1921 года С. Петлюра подписал приказ о подготовке к восстанию, в котором призывал не начинать «ни одного неорганизованного выступления», ждать приказа о всеобщем восстании в апреле–начале мая 1921 года. Польские власти обещали вооружить и организовать для развертывания восстания ударную группу из двух тысяч интернированных солдат армии Петлюры. Глава УНР заявил: «Я хочу с конницей идти на Украину». Всеобщее восстание и поход в Украину и Белоруссию, планировавшиеся С. Петлюрой, Б. Савинковым и Ю. Тютюнником, польское командование постоянно переносило, хотя наиболее удачным моментом для него была весна 1921 года.

Первоначально восстание планировалось на 15 апреля 1921 года, далее оно было назначено на 1 мая, 20 мая, 1 июня, 20 июня, 1 июля, 1 августа, 1 сентября. В конце концов Ю. Тютюнник заявил, что если до 15 сентября 1921 года поляками не будет дано добро на поход в Украину, он самостоятельно начнет восстание. Ю. Тютюнник тогда заявлял, что в Украине в повстанческих отрядах еще воюют более 50 тысяч человек. В то же время С. Петлюра утверждал, что большинство повстанкомов и отрядов разгромлено. Но в итоге поход все же был намечен на 15 сентября.

Первоначально план вторжения предусматривал одновременный прорыв трех партизанских групп: группы генерала Удовиченко в Подолье, генерала Безручко на Волыни и генерала Ю. Тютюнника на юге Украины. Пройдя степями Центральной Украины, Ю. Тютюнник должен был дойти до Холодного Яра, после чего начать партизанские действия вверх по Днепру, чтобы отрезать Правобережье Украины от Левобережья, после чего развернуть наступление на Киев, объединившись с местными повстанческими отрядами и с отрядами Савинкова. Впервые в мировой военной истории были задействованы «партизанские вооруженные силы» — С. Петлюра приравнял партизан по льготам к регулярным вооруженным силам. По новому плану петлюровцы (500 бойцов) должны были захватить приграничный Каменец-Подольский, провозгласив там «всеобщее восстание». Однако постоянное выжидание и неоднократное откладывание начала восстания привели к разгрому структур подполья и повстанчества еще до его начала.

За первые три месяца 1921 года только в Украине было убито и арестовано около 10 тысяч повстанцев. В первую половину были раскрыты практически все повстанческие комитеты, арестовано еще более пяти тысяч подпольщиков. С апреля по ноябрь 1921 года еще до 20 тысяч антисоветских повстанцев и подпольщиков в УССР были амнистированы, арестованы, убиты или расстреляны, а около трех тысяч ушли в Румынию и Польшу. К ноябрю в Украине действовали не более пяти-шести тысяч повстанцев. В июне–июле 1921 года чекисты раскрыли структуру Центрального повстанческого комитета в Украине, было расстреляно 39 его организаторов.

С мая 1921 года командование Красной армии провело в «бандитских базовых районах» масштабную операцию: во все «неблагонадежные» села и местечки были введены постоянные военные гарнизоны, конные бригады, истребительные «летучие» отряды. Последние устраивали настоящую охоту на мобильные атаманские группы, не давая атаманам времени ни на отдых, ни на пополнение, ни на сбор продовольствия и фуража. К борьбе с атаманщиной привлекались бойцы из отрядов местных бедняков-комитетчиков. Новая тактика быстро себя оправдала — за два месяца ее использования в «борьбе с бандитизмом» части Красной армии уничтожили несколько десятков отрядов. Только в боях в районе Холодного Яра было убито и взято в плен восемь атаманов и около 100 повстанцев.