Однако деятельность земельных комитетов оказалась недолгой. Уже 14 сентября 1918 г. последовало распоряжение об их ликвидации и передаче земельного фонда в распоряжение земельных отделов при губернских, уездных и волостных земствах. Это подтвердил Закон «О реорганизации управления земледелия и государственных имуществ» от 21 сентября 1918 г., дополнительно передав земствам «все земли, леса и прочие угодия, находящиеся в пользовании местного населения, а равно ту часть казенных земель и лесов, которые будут выделены в фонд для удовлетворения потребностей местного населения»[586]. Данное решение объяснялось необходимостью укрепить земскую вертикаль, придать ей статус реальной государственной власти. Опора на земство стала основой политического курса преемника Верховного Управления – Временного Правительства Северной области, образовавшегося после попытки военного переворота 6 сентября 1918 г. В новом кабинете должность начальника Отдела земледелия занял один из лидеров северной секции «Союза Возрождения России» кадет П. Ю. Зубов.

Земское самоуправление в качестве структуры, контролирующей земельные правоотношения, утверждалось и законодательством Временного Сибирского правительства. Упоминавшимся выше постановлением от 6 июля 1918 г. «культурные» частновладельческие имения передавались под контроль уездного и губернского земств. «Инструкция о порядке исполнения» постановления от 6 июля, разработанная управляющим министерством земледелия и колонизации, проф. Омского сельскохозяйственного института Н. И. Петровым, предусматривала создание при губернских и уездных земствах особых Комиссий на основе представительства от земств, земельных комитетов и министерства земледелия. Комиссии следили за состоянием имений и решали вопросы об их возврате собственникам. Применительно к поземельным правоотношениям «Инструкция» определяла «вознаграждение фактическим пользователям» («захватчикам») «за все произведенные затраты» по эксплуатации чужой собственности, но урожай (кроме покоса сена) и приплод скота возвращались прежнему владельцу.

25 июля 1918 г. принятием «Временного Положения об учреждениях, ведающих земельными делами в Сибири», правительство создало новую форму упорядочения поземельных правоотношений. В составе Министерства земледелия был образован специальный Земельный отдел «для подготовки земельной реформы и разрешения земельных вопросов впредь до окончательного установления новых земельных отношений Всесибирским Учредительным Собранием». Помимо этого сугубо административного органа, при министерстве был организован, на основах представительства, совещательный Земельный Совет. В него вошли как правительственные чиновники (от министерств земледелия, юстиции, финансов и Государственного Контроля), так и представители губернских земских собраний, представители национальных групп, сельскохозяйственных учебных заведений и экономических обществ.

На местах создавались губернские (областные) и уездные Советы по земельным делам, также основанные на принципах представительства от общественных организаций и ведомств. Возглавлял Совет председатель земской управы (а в его отсутствие – чиновник управления земледелия). В Советы входили представители городского самоуправления, министерства финансов и Гос. Контроля, а также окружного суда, заведующие земельными отделами земств, заведующие переселенческими районами. Советы координировали работу земств и министерских чиновников по подготовке земельной реформы (сбор статистической информации, регистрация частновладельческих имений, контроль за их состоянием и др.), по сути, повторяя задачи земельных комитетов 1917 г. В известном смысле данное решение соответствовало принципу муниципализации, отличавшему аграрную программу меньшевиков. Губернским и уездным земельным Советам передавались права Губернских крестьянских присутствий, переселенческих участков и поземельно-устроительных комиссий[587].

В создании данных структур (пропорционально представительных от административного аппарата и местного самоуправления) отразилась характерная для белой Сибири тенденция к сочетанию «власти» и «общественности» в разработке и проведении внутренней политики. Позднее, в 1919 г., это выразится в организации Государственного Экономического Совещания, многочисленных комитетов и комиссий при министерствах Российского правительства.

Временное Всероссийское Правительство (Уфимская Директория), следуя социал-демократическим принципам, провозгласило принцип сохранения земли «в руках ее фактических пользователей», пообещав «принять меры к немедленному возобновлению работ по урегулированию землепользования на началах максимального увеличения культивируемых земель» и «расширить трудовое землепользование». Тем самым фактически отменялись основные принципы аграрного законодательства Сибирского правительства, провозглашавшего восстановление нарушенных прав землевладельцев[588].

В 1919 г. были всесторонне разработаны основные положения аграрной политики Белого движения. Несмотря на «свержение» Директории 18 ноября 1918 г., провозглашенный ею принцип сохранения земли в руках «захватчиков» оставался и в последующих декларациях белых правительств. Правда, 18 марта 1919 г. Российское правительство распространило постановление Сибирского правительства от 6 июля 1918 г. «на местности Европейской России по мере освобождения их от советской власти»[589]. На практике это означало восстановление права частной собственности на землю, принципиально приемлемое для зажиточного сибирского крестьянства, но вызывавшее недовольство со стороны крестьян Урала и Поволжья (не говоря уже о Центре России), не заинтересованных в «пересмотре результатов» «черного передела» и в санкциях за нарушения чужих прав. Так соображения права вошли в противоречие с соображениями политической конъюнктуры. Белая власть сделала выбор в пользу последней.

Полномочия Российского правительства и Верховного Правителя России адмирала А. В. Колчака предусматривали «общее руководство земельной политикой». Декларации правительства, Грамоты Верховного Правителя имели статус общероссийских. При посещении Екатеринбурга и Челябинска в феврале 1919 г. Колчак заявил о невозможности «возврата к старому земельному строю» во всероссийском масштабе. «Государственный интерес» требовал «создания многочисленного крепкого крестьянского мелкого землевладения за счет крупного»[590].

Развитием этих тезисов стала «Грамота Верховного Правителя о земле» (26 марта 1919 г.), определившая как принципы «текущей» аграрной политики, так и будущие ее направления в «освобожденной от большевизма России». Правительство провозглашало: «Все, в чьем пользовании земля сейчас находится, все, кто ее засеял и обработал, хотя бы он не был ни собственником, ни арендатором, имеют право собрать урожай». По поводу будущего землеустройства отмечалось: «Правительство примет меры для обеспечения безземельных и малоземельных крестьян и на будущее время, воспользовавшись прежде всего частновладельческой и казенной землей, уже перешедшей в фактическое обладание крестьян». Категорически заявлялось о защите крестьянской земельной собственности: «Земли, которые обрабатывались… силами семьи владельцев, – земли хуторян, отрубщиков, укрепленцев, – подлежат возвращению их законным владельцам». Идя на уступки «захватчикам» 1917–1918 гг., «Грамота» предупреждала о незаконности новых земельных захватов: «Впредь никакие самовольные захваты ни казенных, ни общественных, ни частновладельческих земель допускаться не будут». Перспектива аграрной политики представлялась так: «Передача земель нетрудового пользования трудовому населению, широкое содействие развитию мелких трудовых хозяйств без различия того, будут ли они построены на началах личного или общественного землевладения». При этом правительство намеревалось содействовать «приобретению этих земель в полную собственность». Преимущества в наделении землей получали «военнослужащие Русской армии и флота» (постановление Совета министров от 14 марта 1919 г.)[591].