Хотя у Стивенса и Линкольна были различные взгляды на будущее Юга, Конгресс и глава исполнительной власти не разошлись по разным полюсам по этому вопросу. Линкольн оставался таким же гибким в вопросе реконструкции, каким проявил себя ранее в вопросе освобождения рабов. Если его проект амнистии и восстановления Юга «является лучшим, что президент может предложить, исходя из своих соображений, то не стоить думать, будто никакой другой способ не имеет права на существование». Большинство республиканцев — членов Конгресса выражали более осторожные мнения, чем Филлипс и Стивенс, но и радикалы и умеренные считали, что необходимо найти способ привести к политической власти на Юге истинных юнионистов. Они не верили в искренность некоторых раскаявшихся мятежников. К тому же все большее число республиканцев поддерживало введение (по крайней мере, ограниченного) избирательного права для освобожденных рабов. В конце 1863 года Салмон Чейз писал: «Я полагаю, что практически все, кто голосовал за формирование негритянских полков, выступают и за предоставление неграм избирательного права»[1238]. Республиканское большинство, убежденное в том, что воззрения Линкольна всего на несколько месяцев отстают от их собственных (как было с вопросом об освобождении рабов), приветствовало его прокламацию об амнистии и реконструкции. Действительно, примерно месяц спустя Линкольн в частном письме писал республиканцу из Нью-Йорка, что, предложив амнистию для белых, он также поддерживает и избирательное право для черных, «по крайней мере для тех из них, кто получил основное образование или находился на воинской службе»[1239]. Однако и президент, и умеренные члены Конгресса на публике вели себя осторожнее. Чернокожие имели право голоса только в шести северных штатах, и возможное предоставление им этого права во всех остальных было не по сердцу многим избирателям, как и перспектива освобождения рабов год или два назад.

Линкольн и республиканские члены Конгресса к 1863 году сблизили позиции и по теоретическим, и по процедурным вопросам. Предыдущий Конгресс рассматривал несколько проектов по обеспечению управления мятежными штатами. Концепцию возврата к статусу территорий поддерживали две трети республиканцев в Палате представителей. Однако оставшиеся, блокировавшись с демократами и юнионистами из пограничных штатов, набрали достаточно голосов, чтобы провалить это предложение. Отрезвленное неудачей республиканское большинство обратилось к новому проекту, сочетавшему доктрину незыблемости статуса штатов с положением о праве Конгресса вмешиваться в дела этих штатов при исключительных обстоятельствах. Раздел 4 статьи IV Конституции говорит, что «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления». Такая концепция была двойственной, призванной привлечь сторонников различных точек зрения. Формулировка «республиканская форма правления» могла означать избирательное право для негров; ее можно было использовать для запрещения рабства; наконец, она безусловно осуждала мятеж. Что было привлекательнее всего, в Конституции не указывалось прямо, кто несет основную ответственность за исполнение этой статьи — Конгресс или президент, а прежние решения Верховного суда говорили о двойной ответственности. Хотя теории о завоеванных провинциях, самоубийстве штатов и подобные им никуда не делись, концепция «республиканской формы правления» к 1863 году стала основной как для исполнительной, так и для законодательной власти при рассмотрении вопросов процесса реконструкции.

В ходе войны президент как главнокомандующий вооруженными силами имел безусловное преимущество перед Конгрессом в вопросе вмешательства в дела штатов. Пока Конгресс в 1862 году вяз в дебатах, Линкольн действовал. Он назначил военных губернаторов контролируемых федералами частей Теннесси, Луизианы и Арканзаса, обязав их подготовить почву для восстановления гражданской власти. Продолжение активных боевых действий во всех трех штатах оставляло такие перспективы туманными год или даже долее, однако после взятия Виксберга, выдворения Брэгга из Теннесси и оккупации Литтл-Рока во второй половине 1863 года Линкольн предложил этим губернаторам начать процесс реконструкции. Он намеревался превратить прокламацию об амнистии и появление слоя 10 % лояльного населения в своего рода «сборный пункт и план действия»[1240].

Лучшим испытательным полигоном для эксперимента выглядела Луизиана. Еще с весны 1862 года союзные войска контролировали два из четырех избирательных округов в Конгресс. В Новом Орлеане проживало многонациональное и политически активное население, в 1860 году в большинстве своем голосовавшее за Белла или Дугласа. Многие сахарные и хлопковые магнаты, жившие вдоль рукавов Миссисипи, были вигами или «условными» юнионистами. Они с готовностью принесли клятву верности Союзу, чтобы получить разрешение на торговлю хлопком. Община свободных мулатов и квартеронов Нового Орлеана состояла из образованных и состоятельных людей, спонсировавших выходившую во время оккупации двуязычную республиканскую газету, а также снарядивших два полка, которые сражались под Порт-Хадсоном. В командующем оккупационными силами Натаниэле Бэнксе, ветеране республиканского движения, и бывшем демократе из Мэна Джордже Шепли, ставшем радикальным республиканцем и военным губернатором оккупированной части Луизианы, Линкольн видел «генералов от политики», готовых претворить в жизнь процесс реконструкции.

Однако процесс этот был замедлен броском Бэнкса в Техас, где он провел демонстрацию мощи Союза перед французскими войсками, и расколом юнионистов на две группировки. Меньшей из них были плантаторы, многие из которых с неохотой приняли квазиосвобождение рабов, производимое армией (оккупированная часть Луизианы была исключена из Прокламации об освобождении). Эта фракция в июне 1863 года послала в Вашингтон делегацию, чьей просьбой были выборы нового правительства Луизианы в рамках существовавшей конституции штата. Подозревая, что целью делегации является сохранение рабства, Линкольн отказался встречаться с ней. Однако эти консерваторы не оставили своих попыток: идея реконструкции штата в рамках старой конституции продолжала жить.

Во главе второй, более динамичной группы, стояли юристы, врачи и предприниматели, многие из которых родились на Севере или за границей, но долгие годы перед войной проживали в Новом Орлеане. Они были противниками сецессии, а некоторые даже эмигрировали, чтобы не подчиняться Конфедерации. Они организовали «Союзную ассоциацию» и предложили созвать конвент штата для принятия новой конституции, отменявшей рабство и устранявшей многие другие консервативные черты. По окончании этого процесса можно было провести выборы должностных лиц и конгрессменов, и «очищенная» Луизиана могла вернуться в лоно Союза.

Летом 1863 года Линкольн одобрил этот план, но регистрация избирателей шла очень медленно, так как ни Бэнкс, ни Шепли не занимались этим вопросом. «Это крайне расстраивает меня», — писал Бэнксу президент в ноябре. Хотя под контролем Союза было менее половины территории штата, Линкольн не считал это веской причиной для проволочек. «Не ожидая дальнейших территориальных приобретений, — приказывал он Бэнксу, — принимайтесь за работу и сформируйте реальное ядро, вокруг которого скорее сгруппируется население штата и которое я тотчас же смогу поддержать и признать истинным правительством Луизианы»[1241]. Именно желанием начать процесс как можно быстрее и объясняется, почему Линкольн установил размеры