Впрочем, первые месяцы царствования Екатерина не была уверена в прочности своего положения: раздавались голоса, что власть должна принадлежать законному наследнику Петра Павлу, а его мать может быть только регентшей. Понимая, что воцарение Павла поведет к повторению того, что было при его отце, Екатерина решила сохранить власть за собой во что бы то ни стало. Чтобы придать своему правлению полную законность, она хотела даже вступить брак с бывшим императором Иоанном VI, находившимся в Шлиссельбургской крепости. Но, повидав его, отказалась от этой мысли. Ее мудрое управление государством скоро заставило умолкнуть голоса всех недовольных переходом престола к ней.

Екатерина начала царствование отменой многих распоряжений Петра III. Домовые церкви были открыты, вербовка охотников в голштинские войска отменена, монастырям возвращены недвижимые имущества. Эти меры вызвали общее расположение к Екатерине. Впрочем, духовенство скоро осталось недовольно решением, принятым Екатериной относительно монастырских земель. В то время монастыри были крупнейшими землевладельцами; пользуясь всякими льготами, полученными в разное время, они уклонялись от государственного обложения. Назначенная императрицей комиссия составила особое «Положение о монастырских имениях», согласно которому содержание монастырей государство приняло на себя, а архиереям и церковнослужителям назначило жалованье. Все доходы, поступавшие с монастырских имений, за вычетом сумм на содержание монастырей и жалованье архиереев и церковнослужителей, перешли в распоряжение Коллегии экономии, употреблявшей эти средства на содержание больниц, училищ и на пенсии престарелым чиновникам. Ростовский митрополит Арсений Мацвевич, считавший духовную власть выше светской, резко протестовал против распоряжения правительства церковными имуществами и позволил себе грубо порицать императрицу. За это его лишили монашеского сана и сослали в Ревельскую крепость.

Важнейшим событием первых лет царствования Екатерины II был созыв комиссии для составления проекта новых законов. Во второй половине XVIII века русские суды все еще пользовались старинным собранием законов, Соборным уложением Алексея Михайловича, составленным в 1649 году. Между тем жизнь ушла вперед, многие статьи Соборного уложения устарели; многое в Уложении совсем не было предусмотрено. По словам самой Екатерины, она вскоре по вступлении на престол поняла из дел разных учреждений и из личных бесед, что в России на многие случаи совсем нет соответствующих законов. Поэтому она решила созвать для составления проекта нового Уложения особую комиссию из представителей всех сословий, кроме крепостных крестьян, относительно которых предполагалось, что они будут представлены своими помещиками. По плану Екатерины, комиссия должна была выработать проект новых законов, которые поступят сначала на рассмотрение Сената и коллегий, а потом на утверждение государыни. В руководство комиссии Екатерина составила знаменитый «Наказ», в котором она, по собственному выражению, «обобрала для пользы двадцати миллионов» книгу Монтескье. «Наказ» говорит о законности, об отношении между законом и нравственностью, о вреде жестоких наказаний и пыток, «о рукоделии и торговле», о необходимости справедливого распределения государственных повинностей между подданными. В первоначальной редакции «Наказа» довольно решительно высказывалась мысль о вреде крепостного права, но потом, по совету некоторых приближенных, императрица многое вычеркнула и не поставила вопроса о крепостном праве прямо. Весь «Наказ» проникнут самыми возвышенными идеями, казавшимися в то время настолько опасными, что, например, во Франции произведение Екатерины было запрещено как революционное.

Императрица Екатерина II Алексеевна в виде законодательницы в храме Богини Правосудия. Художник Д. Г. Левицкий

В 1767 году комиссия торжественно, в присутствии императрицы, была открыта в Москве. После присяги депутаты были пожалованы к руке, затем последовало избрание «маршала» и членов отдельных комиссий, после чего был прочитан «Наказ». По свидетельству очевидцев, чтение его произвело на всех потрясающее впечатление. Большинство членов плакало от умиления, в особенности после слов: «Боже сохрани, чтобы после окончания сего законодательства был какой народ более справедлив и, следовательно, более процветающий. Намерение законов наших было бы не исполнено – несчастье, до которого дожить я не желаю». Восхищенное собрание решило поднести императрице титул Великой, Премудрой и Матери Отечества. Когда 12 августа депутация представилась с этой целью Екатерине, императрица сказала: «Ответствую: на Великая – о моих делах оставляю времени и потомству беспристрастно судить, Премудрая – никак себя таковою назвать не могу, ибо один Бог премудр, и Матерь Отечества – любить Богом врученных мне подданных за долг звания моего почитаю, быть любимою от них есть мое желание».

Хотя комиссия горячо принялась за дело, а императрица живо интересовалась ее занятиями, однако проект нового Уложения не был составлен, и через два года комиссия была распущена. Неуспех работ объясняется главным образом отсутствием опытных руководителей, неподготовленностью членов комиссии к законодательству, а также и взаимной рознью. Но все же комиссия имела важное значение, так как члены ее ознакомили Екатерину с мнениями и желаниями русского общества, дали ей, по ее собственным словам, «свет и сведения о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». Императрица воспользовалась этими сведениями при осуществлении крупнейших реформ, касавшихся губернских учреждений и сословий.

Императрица Екатерина II Алексеевна. Художник И. П. Аргунов

Внешним поводом для прекращения работы комиссии явилась турецкая война. Вообще, вопросы внешней политики играли в царствование Екатерины II важнейшую роль, нередко заслоняя собой заботы императрицы о внутренних делах государства.

Одним из таких внешних вопросов были отношения России с Польшей. Внутреннее состояние последней было таково, что со дня на день можно было ожидать ее распадения и раздела между соседними государствами. Еще в начале царствования Екатерины граф Чернышев подал императрице записку, в которой доказывал необходимость воспользоваться переменой короля на польском престоле и занять те польские области, которые некогда принадлежали России. Когда в 1764 году умер король Август II, русское правительство содействовало избранию на престол сторонника России, Станислава Понятовского, а когда последний получил польскую корону, Россия стала вмешиваться в его управление, против чего он не мог бороться. В 1768 году русское влияние в Польше достигло высшей степени, но затем оно было задержано начавшейся войной с Турцией, которая в то время считалась опасным врагом, и поляки были уверены в поражении России. Поэтому они заявили, что начавшаяся война изменяет все прежние обязательства и обещания относительно России. Тогда Екатерина решила прежде покончить с Турцией.