Суть земской реформы правительства Врангеля четко определялась в приказе Главнокомандующего Русской армией № 94 от 28 июля 1920 г.: «Переход земли в собственность обрабатывающих ее хозяев и раздробление крупных имений на мелкие участки предрешают изменение прежнего строя земского самоуправления. К трудной и ответственной работе по восстановлению разрушенной земской жизни необходимо привлечь новый многочисленный класс мелких земельных собственников из числа трудящегося на земле населения. Кому земля, тому и распоряжение земским делом, на том и ответ за это дело и за порядок его ведения».

Радикализм реформы состоял в том, что губернское земство формально и фактически упразднялось, а уездное, и особенно волостное, становилось полностью «крестьянским». На страницах «Великой России» Н. Н. Львов отмечал, что «вся шаткость старого порядка в том и заключалась, что Великая Держава с ее могущественной армией, с государственным центром, с европейским просвещением и промышленностью была построена на общинном сословном быте, на трехполье и темноте народных масс… В деревенских непорядках кроется корень всей современной разрухи. Вот почему дело восстановления России должно начаться с самых низов, с организации волостного самоуправления… Для нас неизбежно опираться на самодеятельность самого населения, необходимо привлечь его самого к участию в строительстве своей жизни».

«В настоящее время, – отмечала газета «Крестьянский путь», – земство, как старый пенсионер, попало на иждивение казны. Песня бывшего земства спета. На смену ему идет новое земство, которое должно быть построено на прочном крестьянском фундаменте». Проект земской реформы предварительно обсуждался на совещании членов правительства с земскими деятелями Таврической губернии во главе с председателем губернской земской управы князем В. А. Оболенским в июле 1920 г. Кривошеин, на встрече с земской делегацией, отметил, что «в настоящее время все управление строится по принципу децентрализации, причем фундаментом всего земского здания является волостное земство», и в будущем «уездному земству придется передать часть функций земства губернского». Показательно, что Кривошеину напоминали его собственную оценку недостатков системы государственного управления, высказанную еще накануне Первой мировой войны: «У нас вся огромная страна была разделена на маленькое и замкнутое правящее «мы» и огромное, бесправное, управляемое «они». При этом премьер заявил, что никакого «предвзятого отношения» к губернскому земству нет, а «вопрос о судьбе губернского земства… едва ли будет рассматриваться скоро…, в правительственных сферах нет мысли о ликвидации его. Возможно и вероятно только то, что при переустройстве земской жизни на новых началах придется разгрузить губернское земство и передать часть его функций земствам уездным». Вопрос об административном контроле за земствами Кривошеин повернул в плоскость финансового права, заметив, что земства «сейчас живут почти целиком за счет казенных ссуд. Как только они станут на ноги и будут жить за счет местных источников – вопрос о финансовом контроле отпадет». 5 августа в Симферополе состоялось совещание представителей уездных земских управ, на которое был приглашен бывший премьер Крымского Краевого правительства С. С. Крым (в качестве одного из бывших председателей губернского земского собрания). Было решено создать делегацию для совместного с правительством обсуждения реформы уездного земства, а также поднят вопрос о взимании земских сборов в т. н. «хлебной валюте», то есть о частичной «натурализации» бюджета.

Несмотря на заверения Кривошеина, новое земское законодательство было сформулировано довольно быстро и мнение земских делегатов повлияло лишь на сроки упразднения губернского уровня. Окончательный проект был разработан автором земельной реформы сенатором Глинкой и согласован в Особой комиссии по местному самоуправлению при ведомстве внутренних дел под председательством Тверского. Одной из поправок (предложение Н. В. Савича) было внесение в избирательный закон дополнительных цензов, «чтобы разделить богатых крестьян от бедняков и тем противопоставить одну часть крестьянства другой». Однако это предложение было отвергнуто, и основой проекта, по оценке Савича, стало «равенство всех домохозяев», и «чисто сословное самоуправление крестьян…, составлявших одну «громаду» (общину. – В.Ц.), без всякого внутреннего подразделения»[445].

По утвержденному 15 июля 1920 г. «Временному Положению о Волостных Земских Учреждениях» процедура выборов волостного земства включала в себя выборы гласных на специально созываемых «избирательных сельских сходах». Процедурные принципы избирательного права на земских выборах фактически во многом были схожи с принципами выборов земельных советов (заметное влияние авторства Глинки). Каждый сход должен был состоять из «не менее чем 200 избирателей» и избирать по одному гласному, общее число которых должно было составлять от 20 до 40 человек (в случае ограниченности населения допускалось объединение соседних сходов). Выборы, таким образом, как и в 1919 г. проводились на мажоритарной основе, с сохранением цензов. Возрастной ценз составлял 25 лет. Активное и пассивное права совпадали: все имеющие избирательное право могли быть избираемы в гласные. Избирательных прав лишались дезертиры, физически недееспособные и лица, подвергавшиеся суду или состоящие под следствием и судом. Помимо возрастного, главным цензом в выборах стал т. н. «земельный». К выборам допускались все владевшие, пользующиеся или работающие на волостной земле лица. В выборах могли принимать участие все крестьяне-домохозяева, «имеющие надельную и иную земельную собственность, ведущие самостоятельное полевое и приусадебное хозяйство, не исключая женщин», и «землевладельцы без различия сословий и независимо от размера их земельного имущества», по одному от каждого, расположенного в волости владения, «настоятели местных церквей, а также по одному представителю от приходских обществ всех исповеданий», имевшие земельные владения в волости. Участвовали в выборах также арендаторы, при условии «ценза оседлости» (3 года жизни в волости), «ведения на арендуемой земле самостоятельного сельского хозяйства» или «торгово-промышленного предприятия», и «представители казенных и общественных учреждений, торговых и промышленных обществ и товариществ» (по одному от каждого), в случае владения «недвижимой собственностью» в пределах волости. Все избиратели имели только один голос (передача голосов допускалась только для военнослужащих). Списки избирателей контролировались сельским управлением, а все жалобы рассматривались мировыми судами. Выборы проводились «закрытой подачей голосов», допускались перебаллотировки.

В компетенции волостных земств были не только «традиционно земские» вопросы развития и финансирования местного хозяйства, строительства школ, больниц, но и распоряжения землей («разверстка между плательщиками сборов, установленных утвержденными 25 мая 1920 г. Правилами, и меры к их поступлению», «разрешение вопросов землепользования на основании особых по сему предмету правил»). Избранные гласные составляли Волостные Земские собрания (действующие 1 год), которые на первом же своем заседании избирали Волостную Земскую управу (из председателя и не менее 3 членов). Признавалось совмещение должности председателя управы и собрания, но исключалось совмещение должностей по степени родства. Кворум Земского собрания объявлялся в «присутствии не менее одной половины числа гласных», а для решений, утверждаемых Губернатором, – квалифицированное большинство в 2/3 присутствующих гласных». Губернатор утверждал все решения Земских собраний, касавшиеся гражданско-правовых изменений в земельном положении волости, заключения финансовых договоров, договоров аренды. Остальные решения подлежали утверждению начальником уезда (в 7-дневный срок). Теоретически местная администрация могла приостановить любое решение земства, если таковое нарушало закон, превышало их компетенцию или «не отвечало общим задачам борьбы за восстановление государственности». В спорных случаях решение передавалось на рассмотрение Общего Присутствия уездного управления (в его состав приглашались Председатель Уездной земской управы, Уездный посредник по земельным делам, Податной инспектор и Председатель волостной земской управы) с одновременным уведомлением Председателя съезда мировых судей, «действовавшего в качестве Административного судьи». Жалобы частных лиц на решения собраний также приносились Председателю съезда мировых судей или поступали на кассацию в Окружной суд по административному отделению. Но в целом административный контроль за деятельностью земств был существенно меньшим, чем в 1918–1919 гг.