Компетенция уездного земства включала в себя широкий круг обязанностей – от «заведывания имуществами, капиталами и установлениями Уездного Земства, уездными земскими повинностями, денежными и натуральными», «попечения о народном здравии…, удовлетворения религиозных и нравственных нужд населения», «юридической помощи населению» до «общественного призрения» и «удовлетворения возложенных в установленном порядке на земства потребностей военного и гражданского управления». Полицейские функции, введенные в 1917 г., у земства отнимались, и «в необходимых случаях земство имело право на содействие чинов администрации и Государственной стражи для приведения в исполнение мер, принимаемых земством в круге, присвоенных ему прав». Уездные земства могли заключать между собой союзы и соглашения.

Очередные Земские Собрания открывались ежегодно с санкции земской управы (не позднее 1 декабря), а чрезвычайные – «по мере надобности, по предложению Губернатора, по почину Земской управы, а также по заявлению Земских гласных – в числе не менее четверти общего состава Земского собрания». Уездные Собрания распределяли между уездами и волостями категории имущества, повинности и разверстку «государственных сборов», а также «преподание указаний и инструкций волостным земствам». Уездные Собрания полностью контролировали земские бюджеты, земские сборы и повинности, избирали из своего состава Ревизионную Комиссию. Уездная земская управа осуществляла «непосредственное заведывание делами земского хозяйства и управления» и состояла из председателя управы и членов, избираемых земским собранием «на срок полномочий собрания». При необходимости управа могла «разрешать своей властью вопросы, предоставленные ведению Земского собрания», решать дела и без согласования с Земским собранием («за исключением установления новых сборов и повинностей»), а «в случаях особой срочности» председатель управы мог разрешать вопросы компетенции Собрания единолично, но «с последующим докладом о сем в ближайшем заседании Земской управе». При этом за основу рассмотрения «земских смет и раскладов» были приняты законоположения, приложенные к Положению о Губернских и Уездных Земских учреждениях, свода законов (т. II) издания 1915 г.

Деятельность уездных земств контролировалась губернатором, который утверждал постановления собраний, относящиеся к земскому имуществу, к заключению гражданско-правовых сделок. Все постановления земских собраний вступали в силу в случае отсутствия их приостановления со стороны губернской власти. Губернатор мог приостанавливать исполнение уездного собрания в случае если оно было «не согласно с законом или постановлено с нарушением круга ведомства, пределов власти, либо порядка действий уездных земских учреждений», или «не отвечает общим задачам борьбы за восстановление государственности». О приостановлении решений собраний Губернатор извещал административные отделения окружного суда, а сами «приостановленные Губернатором» решения собраний переходили на обсуждение Совета по делам местного хозяйства. Если и в Совете не удавалось достичь согласия с Губернатором, то окончательное решение принимал Начальник гражданского управления. Кассационные заявления принимались Окружным судом по административному отделению, а в случае вступления в силу постановлений Земских собраний их обжалование производилось первым департаментом Правительствующего Сената.

Такими были основные положения земской реформы Правительства Юга России. Что касается следующих «этажей» новой государственной власти, зарождавшейся на белом Юге в 1920 г., то здесь предполагалось их дальнейшее «строительство» также на основании земских представительных органов. Врангель и Кривошеин допускали, что «волостное земство – лишь первый этап строительства». «Из волостных земств надо строить Уездные, а из Уездного Земства – Областные Собрания… Когда области устроятся, тогда вот от этих самых волостных или уездных собраний будут посланы представители в какое-то Общероссийское Собрание». Таким образом, структура «будущей российской государственности» вырисовывалась как система представительных учреждений снизу доверху, основанных на взаимодействии с местной администрацией.

Критика реформы, хотя и незначительная, сводилась, как правило, к тому, что из земства исключались представители «интеллигентного класса». Об этом, в частности, писал председатель Таврической губернской земской управы князь В. А. Оболенский. В его изложении земская реформа выглядела следующим образом: «Губернское земство совершенно упразднялось, как обязательное звено цепи земских учреждений. Уездным земствам лишь предоставлялось право в случае признанной ими необходимости объединяться в деловые союзы по отдельным отраслям хозяйства или учредить губернские земства. Волостное земство восстанавливалось, но покоящееся не на всеобщем избирательном праве, а на минимальном цензе владения недвижимым имуществом, причем ценз являлся обязательным условием как активного, так и пассивного избирательного права. Таким образом, бесцензовая земская интеллигенция устранялась от решающего влияния в земских делах».

На волостные земские управы возлагались административные функции волостных правлений, и председатели волостных управ (они же – волостные старшины) в сфере своих административных функций подчинялись уездным начальникам. Представители волостных земских управ (члены или председатели), по одному от каждой, являлись гласными уездных земских собраний «ex officio» и получали в них около половины мест. Крестьянское земство, лишенное руководства интеллигенции и подчиненное через волость местной администрации, – таков был идеал творцов новой земской реформы, осуществление которой прервали большевики, как известно, совершенно упразднившие земские учреждения как таковые и влившие их в систему «советов».

Савич правомерно замечал, что «полным и единственным хозяином нового земства становился мужик-домохозяин… По идее, положенной в основу будущего земства, волостное собрание становилось органом, избирающим уездное земское собрание, а последнее избирало гласных будущего областного земства. Таким образом, проведенный закон становился фундаментом всего будущего самоуправления. А так как он являлся органом исключительно сословным, орудием диктатуры сословия культурно слабого и отсталого, то фактически им устранялись на всех ступенях самоуправления все культурные элементы страны, что не могло привести ни к процветанию органов самоуправления, ни к социальному миру. Ибо искусственно одно сословие противопоставлялось всем другим и поддерживалась его отчужденность от остального населения. Притом само это сословие искусственно консолидировалось, объединялось в одно целое, несмотря на то, что материальные интересы его составных частей требовали дифференциации и распадения на класс богатеев, сильных хлеборобов, призванных заменить исчезнувшее правящее сословие (дворянство. – В.Ц.), и на деревенских пролетариев-бедняков, психология которых так родственна городскому пролетариату».

Та же черта отмечалась Маклаковым, вернувшимся в Париж из поездки в Крым в сентябре 1920 г.: «Выборы не оправдали ожидания; ожидалось, что будут выбирать священников и местных помещиков – выбирают богатых мужиков и третий элемент… Аграрная реформа имеет успех. Мужик идет с деньгами покупать землю и очень этим интересуется»[447]. Но принцип низового сословного самоуправления, провозглашенный правительством, считался более важным – в тех условиях – для преодоления «гражданской пассивности» крестьянского большинства населения России.